胡锦光:国家责任研究的宪法学视角
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胡锦光:国家责任研究的宪法学视角

  国家责任”作为立法规范的对象,作为理论研究的重大课题,特别是今天最高人民法院与人民大学法学院以此作为重大理论与实务的综合性跨学科的重大课题共同设立基地,可以说是我们这个时代发展的产物。

  在长期的封建社会,国家作为恩赐者是不可能成为承担责任的主体。即使是1949年以后的很长一段时间里,国家也是不需要承担任何责任的。历次运动后的平反,均是以“娘错打了孩子”为由,象征性地进行补偿。改革开放政策的实行,特别是法治建设的推进,催生了国家责任问题的理论研究和立法。在我国,与此相关的代表性立法是行政诉讼法。行政诉讼法之所以能够诞生本身即是改革开放政策和法治建设的伟大成果。公民、法人或者其他组织应当遵守法律,在实施违法行为以后应当为此承担法律责任。相应的,作为国家载体之一的国家行政机关在行政行为被认为违法的情况下,也应当作为被告被诉诸法院,由作为中立机关的法院进行审理,作出裁判。那么,在法院认定行政行为违法而给公民、法人或者其他组织的合法权益造成侵害的情况下,是否应当承担法律责任?行政诉讼法作出了肯定的回答。在行政诉讼法中专门规定了行政赔偿一章。因立法经验和缺乏实践经验的问题,行政诉讼法中关于行政赔偿的规定显然过于简单,对行政赔偿中的一些应当规定的问题没有规定。因此,就需要制定专门的行政赔偿法,以解决行政行为违法的情况下,国家承担行政赔偿的一系列具体问题。

  在起草行政赔偿法的过程中,起草者在考察其他发达国家相关法律时,才逐渐意识到国家除需要为行政机关的违法行为承担法律责任外,还需要为司法机关的违法行为承担责任。这样,才由原本准备起草行政赔偿法而演化为起草国家赔偿法,统一规范行政赔偿和司法赔偿。

  2004年全国人大在所通过的宪法修正案中增加规定,国家尊重和保障人权。这一条款的增加,对于我国而言,具有里程碑的意义。其里程碑的意义在于,它意味着,中国共产党在我国的执政理念从2004年开始转变为尊重和保障人权,国家的目的也在于尊重和保障人权。也就是说,中国共产党所实行的所有战略、规划、指导思想、方针、政策等等,都是为了实现尊重和保障人权这一理念;国家的一切权力行使,一切立法,一切制度,国家机关的一切活动等等,都是为了实现尊重和保障人权这一目的。

  十八届三中全会决定指出,要通过全面深化改革,实现国家治理体系和国家治理能力的现代化。作为国家治理现代化的基本标志是实现社会公平正义,增进人民福祉。那么,如何实现国家治理现代化?,十八届四中全会决定指出,依法治国是实现国家治理现代化的必然要求。因此,四中全会决定就全面依法治国进行部署。

  2004年宪法修正案关于国家尊重和保障人权条款的增加,特别是十八届三中全会决定、四中全会决定,既为我们研究国家责任问题提出了紧迫性课题,更为我们研究国家责任问题提供了良好的背景和契机。

  国家责任的研究具有重要的理论和实践的价值,更是我们这个时代急需解决的现实制度问题。研究国家责任的理论,一个基本的切入点在公法学,尤其是宪法学。在国内法上,“国家”既是政治学的研究对象,也是宪法学的研究对象,因此,既是一个政治学的概念,也是一个宪法学的概念。与政治学研究不同之处在于,宪法学是从法治精神、法治国理论、法治思维角度进行研究。国家与公民的关系是宪法学研究的基本社会关系,宪法学研究国家与公民的关系是从国家权力与公民权利的关系这一视角出发的。在这一基础上,引申出国家与国家机关的关系、不同国家机关之间的关系、国家整体与其组成部分之间的关系、国家机关与公民、法人或者其他组织之间的关系,等等。国家作为宪法学上的概念和基本范畴,其核心就是要研究如何用宪法约束国家权力,包括用宪法设定国家权力的范围、在不同国家机关之间赋予和分配国家权力、确定国家权力的目的、确定行使国家权力的基本原则、确定国家的义务和责任、界定国家权力与公民权利的界限,使国家成为一个在法律上承担权利、义务和责任的主体。其中,国家如何成为一个可以在法律上负责任的主体,这是宪法的基本功能之一。

  在整个法律体系和法学研究体系中,只有宪法和宪法学是直接以整体的国家作为研究对象的,国家责任的根本法律依据在于宪法,宪法规定的一切权力属于人民原则明确了国家责任的逻辑起点,尊重和保障人权原则是体现了国家责任的价值归属,权力制约与监督原则则可以演化出国家承担责任的各种具体方式。

  从宪法学上来看,国家责任研究有以下几个基本视角:

  第一,国家责任的宪法根据。从西方的法治传统来看,国家建立起公法上的普遍责任也是19世纪以后的事情,在中世纪和绝对王权时期,国家权力的行使者或代表人,例如国王,是不需要对权力行使承担法律责任的。西方以社会契约论为核心的理论建立起问责制的逻辑。但是对于中国宪法来说,我们还需要结合中国宪法文本,根据中国的法治逻辑来探究和寻求中国国家责任的宪法根据和具体表达。

  第二,国家责任的宪法含义。我国宪法上多处规定了国家这一概念,那么在宪法上,国家责任的“国家”是什么?从不同的部门法来说,国家作为承担法律责任的主体是通过国家机关及公务员的职务行为来体现的,例如国家机关可以承担民事侵权责任,国家机关的公务员也可以承担诸如滥用职权等刑事责任,行政机关及其工作人员还可能被行政问责。但是作为一个整体的、宪法上的国家责任,其宪法含义究竟是什么,国家责任的政治属性和法律属性有什么不同,这些需要在宪法上具体展开研究。

  第三,国家责任的宪法类型。在部门法理论和实践中,有各种具体的国家责任承担方式,例如国家赔偿责任,国家补偿责任,国家救助责任,国家社会保障责任。那么,这些责任类型或具体的承担方式,其宪法构造或宪法原型是什么?有没有宪法条款及原理的支持,尤其是从宪法学角度能否整合这些具体责任类型,形成一个体系,这也是宪法学的重要研究课题。

  第四,具体国家责任的合宪性控制。无论是国家赔偿,补偿,救助等,都需要通过立法、执法、司法加以具体化,那么在这个过程中,责任承担的范围、标准、程序都需要接受合宪性控制,遵循比例原则,我们也需要在宪法学上深入探讨。

  第五,国家责任的豁免问题也需要从宪法学角度进行研究。例如,依据各国惯例,国家行为可以免受司法审查,当然也就免除了国家责任。那么,国家机关的哪些行为属于国家行为,判断标准是什么,由谁来判断,这些行为可以免除国家责任的理论依据是什么,国家行为是否可以区分为宪法意义上的国家行为和法律意义上的国家行为?又如,行政行为和司法行为应当承担国家责任,那么,立法机关的立法行为如果因为违反宪法而被撤销,对于在生效期间造成的侵害,是否应当承担国家责任?再如,在其他国家的国家赔偿法中,因共有公共设施设置不当或者管理不善造成的侵害,国家也需要承担赔偿责任,而在我国的国家赔偿法中则不需要承担赔偿责任,理由何在?诸如此类的这些问题都需要从宪法学的理论层面予以回答。

  最后,国家责任的宪法学前沿。国家责任归根结底是由特定国家宪法对国家形象的塑造决定的,而国家形象的塑造又受到特定时代的影响。今天中国处在重大改革期和风险社会时代,我们需要探讨符合这个时代特征的国家责任,尤其是如何通过责任承担来预防风险,是宪法学的重要前沿课题。

  我相信,国家责任问题的研究,既是我国社会近40年来变化、发展和进步的产物和表现,也必将推进我国社会的进步和发展,特别是必将有力地推进我国法治建设的发展和人权保障事业的进步。

  

  

  

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